ILT ziet ruimte voor doorontwikkeling VTH-stelsel
Rijk, provincies en gemeenten legden in 2010 samen de basis voor het huidige VTH-stelsel (vergunningverlening-, toezicht- en handhandhavingsstelsel). Het stelsel bevat op het gebied van milieu-en omgevingstaken een landelijk dekkend systeem van omgevingsdiensten. De omgevingsdiensten voeren in opdracht van gemeenten en provincies de taken uit van vergunningverlening, toezicht en handhaving. Een van de doelen van het stelsel is het verbeteren van de kwaliteit van de uitvoering.
In 2016 zijn de bestuurlijke afspraken tussen Rijk en de koepelorganisaties van gemeenten (VNG) en provincies (IPO) in de wet VTH geborgd. Kort geleden deed Berenschot de tweejaarlijkse evaluatie om de doeltreffendheid binnen dit stelsel te onderzoeken.
De ILT levert met deze signaalrapportage een aanvullende bijdrage aan de doorontwikkeling van dit stelsel. De inspectie zet daarbij de uitgangspunten van de wet af tegen de praktijk.
Bijvoorbeeld als het gaat om de implementatie. Zo stelt Berenschot in 2019 over de uitvoering van de basistaken: "Opvallend is dat gemeenten soms verschillend om lijken te gaan met het niet beleggen van basistaken bij omgevingsdiensten."
Onafhankelijkheid nog onvoldoende geborgd
Op grond van de wet ligt de uitvoering van VTH-taken bij de omgevingsdiensten. De beschikkingsbevoegdheid deelt de wet toe aan provinciale en gemeentelijke bestuurders. Dit gaat bijvoorbeeld om het verlenen of onttrekken van vergunningen en het nemen van handhavingsbesluiten. In de memorie van toelichting staat dat het wenselijk is dat bestuurders deze bevoegdheden overdragen: "Mandatering van bestuurlijke handhavingsbevoegdheden bevordert een doortastend en onafhankelijk handhavend optreden tegen overtredingen."
Aan de hand van openbare mandaatbesluiten en bijvoorbeeld het onderzoek 'De staat van het mandaat'
(2018), stelt de ILT vast dat de beslissingsof tekenbevoegdheid niet in alle gevallen is gemandateerd aan de omgevingsdienst. Daarnaast constateert de inspectie dat dit ten koste gaat van doortastend handhaven.
Recent onderzoek van het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (De Markt De Baas 2019) bevestigt dit:
Veel geïnterviewden geven aan dat bestuurlijke invloed op de handhaving meer dan eens voorkomt in situaties waarin zij dat oneigenlijk vinden. Binnen de opzet van deze verkenning kunnen wij niet inschatten hoe vaak dit voorkomt. Ook al zou dit in een kleine minderheid van de zaken spelen, dan nog is het feit dat dit mogelijk is en schadelijk kan zijn voor de effectieve aanpak van deze overtreders voldoende aanleiding om kritisch naar de structuur van bevoegdheden en mandatering te kijken.
Binnen het huidige VTH-stelsel is de onafhankelijkheid van vergunningverlening en handhaving door omgevingsdiensten nog onvoldoende geborgd.
De beschikkingsbevoegdheid hoort bij de omgevingsdienst, waar de verantwoordelijk bestuurder ruimte moet blijven houden om in voorkomende gevallen in te grijpen. Bijvoorbeeld door middel van een aanwijzing die in afschrift wordt verzonden aan (ten minste) Provinciale Staten/de Gemeenteraad.
Transparantie kan beter
Bij de invoering van de wet VTH is ruim aandacht besteed aan het borgen van horizontale verantwoording. Dat betekent dat de bestuurder verantwoording aflegt over de uitvoering van het toezicht en handhaving aan de Gemeenteraad/Provinciale Staten. Dat proces is voor verbetering vatbaar.
Berenschot stelt in 2019: "Voor wat betreft het horizontale toezicht concludeerden we in 2017 dat de uitvoering van de VTH-taken geen groot punt van aandacht was bij gemeenteraden en provinciale staten. In geval van concrete cases of incidenten lag dit anders. Verder kon de financiële bijdrage van de gemeente of provincie aan de omgevingsdiensten in de regel op meer aandacht rekenen dan de opbrengsten van de uitvoering. Deze uitkomst blijft onverminderd actueel."
Daarnaast is er ruimte voor verbetering op het punt van informatieverstrekking en gegevensuitwisseling. Zo stelt Berenschot in 2019 dat bijvoorbeeld nog niet alle omgevingsdiensten zijn aangesloten op Inspectieview Milieu. Dit instrument is van belang voor het uitwisselen van gegevens tussen toezichthouders.
Vanwege het nationale karakter van milieuproblematiek is het van belang om meer op nationaal niveau te gaan rapporteren. Hierdoor ontstaat een meer inhoudelijk gesprek tussen het landelijke en decentrale niveau. Dat zal de doorwerking van landelijke milieuthema's kunnen bevorderen.
Samenwerking naar een hoger niveau
De constatering dat "Het centrale probleem wordt gevormd door fragmentatie in combinatie met vrijblijvendheid in samenwerking en uitvoering" (Mans, 2008), heeft ten grondslag gelegen aan de vorming van het VTH-stelsel.
Dit stelsel is op het punt van samenwerking een verbetering ten opzichte van de voorgaande situatie. Tegelijkertijd is er ruimte voor doorontwikkeling.
Berenschot schrijft: "Een van de doelstellingen van het stelsel was het tegengaan van de fragmentatie in de uitvoering. Zoals we vaststelden lijkt dat op het eerste gezicht gelukt, maar is er nader beschouwd een rijk geschakeerd palet aan omgevingsdiensten ontstaan. Dat heeft natuurlijk meerwaarde maar wel degelijk ook nadelen op regionaal niveau. Ook komt dit de samenwerking met landelijk opererende diensten niet ten goede."
Doorontwikkeling is mogelijk door bijvoorbeeld verdere concentratie van taken en werkzaamheden. Dat zou het uniformeren van processen en systemen kunnen bevorderen en daarmee ook de kwaliteit van de uitvoering. In toenemende mate zal er een gelijk speelveld kunnen ontstaan tussen de toezichthouder en de heel grote bedrijven (nationaal/internationaal acterend).
Het zal de opgave ook eenvoudiger maken om informatie op landelijk niveau te genereren en daarmee de stelselverantwoordelijk bewindspersoon meer zicht te geven op het functioneren van het VTH-stelsel.
En tenslotte mag verwacht worden dat doorontwikkeling - in lijn met wat Berenschot stelt - de samenwerking met landelijk opererende diensten ten goede zal komen.