10 jaar fusies woningcorporaties

Samenvatting

• Na de verzelfstandiging van corporaties in 1995 brak een periode aan waarin een klein aantal hele grote woningcorporaties ontstond. Woningcorporatie Vestia was het grootst, met meer dan 80.000 woongelegenheden.
• De financiële problemen bij Vestia die eind 2012 aan het licht kwamen, maakten in 1 klap het systeemrisico van hele grote corporaties duidelijk. De verliezen van een corporatie worden binnen het corporatiestelsel opgevangen. Het grote verlies van Vestia had dus gevolgen voor het hele stelsel. Er kwam daarom een strakker kader, dat ook grenzen stelde aan de omvang van corporaties. Grote corporaties mogen vanaf 2013 nog maar tot een bepaald maximum aan leningen borgen bij het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW). Vanaf 2015 heeft de Aw de taak om fusies tussen corporaties te beoordelen. Ook zijn er wettelijk woningmarktregio’s vastgelegd waarbinnen corporaties actief mogen zijn.
• De fusies tussen corporaties in de afgelopen 10 jaar hebben niet meer gezorgd voor schaalvergroting van betekenis. Wel zag de Aw het aantal kleine corporaties met minder dan 5.000 woongelegenheden afnemen.
• Het meest genoemde motief voor fusie in de afgelopen 7 jaar is ‘vergroten slagkracht vanuit ambitie.’
• De duiding van motieven en overwegingen voor fusie tussen corporaties kan vanuit verschillende invalshoeken worden benaderd. Te weten: bestuurlijke, fysieke en organisatorische schaal en schaal in netwerken. Een eerdere studie van NSOB (2014) reikt hiervoor een kader aan.
   

De geschiedenis van fusies

In 1995 zijn corporaties verzelfstandigd tot stichtingen en verenigingen die binnen door de overheid gestelde kaders hun eigen beleid voeren. Vanaf de verzelfstandiging zijn er fusies tussen corporaties en neemt het aantal corporaties af. Nederland telde in 1995 ruim 800 corporaties en in 2025 zijn dit er 269. Het totaal aantal corporatiewoningen bleef hierbij vrijwel gelijk en ligt op 2,3 miljoen. De grafiek laat zien hoeveel corporaties er per jaar zijn opgegaan in fusies in de periode 2004 tot en met 2024. Dit is de periode waarvoor de exacte cijfers bij de Aw bekend zijn.

Tussen 2004 en begin 2025 verdwenen er 260 corporaties door fusie. Het aantal corporaties nam hiermee af van 529 naar 269. Vooral tussen 2004 en 2010 nam het aantal corporaties snel af. In deze periode ontstonden de relatief grote corporaties met 25.000 verhuureenheden of meer, of groeiden deze verder door. De grootste corporatie is nu Ymere met meer dan 70.000 woongelegenheden.

Grenzen aan de groei van corporaties

Vestia, ooit de grootste woningcorporatie met meer dan 80.000 woongelegenheden, is in 2022 opgesplitst in 3 corporaties. Dit was uiteindelijk één van de stappen die nodig was om de financiële problemen op te lossen die 10 jaar eerder waren ontstaan. Het miljardenverlies door speculatie met derivaten bij Vestia dat eind 2012 aan het licht kwam, maakt in één klap duidelijk wat voor systeemrisico dit soort hele grote corporaties met zich meebrengt. 

In 2013 stelde WSW daarom een borgingsplafond in. Het bedrag dat corporaties maximaal met borging door het WSW konden lenen werd bepaald op € 3,5 miljard. In 2025 is het borgingsplafond overigens geïndexeerd. WSW stelt per woningcorporatie het maximaal geborgd leningvolume vast, zodat ook grotere corporaties kunnen blijven investeren. 

Daarnaast werd de mate van lokale binding van grote corporaties een aandachtspunt. Met de Woningwet werden daarom in 2015 wettelijk woningmarktregio’s vastgelegd waarbinnen corporaties actief mochten zijn. Voor fusies en werkzaamheden buiten de eigen woningmarktregio werd een goedkeuringsplicht ingesteld. Met de Wet Versterking regie volkshuisvesting, die binnenkort van kracht wordt, worden de woningwetregio’s vervangen door provincies.  

In 2015 werd ook de Aw opgericht. Sindsdien is één van de taken van de Aw het beoordelen van de fusies tussen corporaties. Deze moeten in het belang zijn van de volkshuisvesting. De Aw kijkt daarbij vooral naar de gevolgen voor de financiële continuïteit en lokale binding. Deze moeten voldoende geborgd zijn. 

De recente aanpassing van het borgingsplafond en de voorgenomen aanpassing van woningmarktregio naar provincie geven corporaties weer iets meer ruimte. Of dit gevolgen heeft voor toekomstige fusies is de vraag, maar dit ligt niet direct in de lijn der verwachting. 
 

Fusies blijven, corporaties worden niet veel groter

Tussen 2015 en 2025 zijn er 95 corporaties opgegaan in 66 verkrijgende corporaties. De meeste verkrijgende corporaties vallen in de categorie middelgroot. Zie de figuur hieronder.

Veruit de meeste fusies waren tussen een middelgrote en een kleine corporaties, enkele fusies tussen 2 kleine corporaties en een heel enkele tussen een grote en een kleine corporatie. Na fusie bleven de corporaties in dezelfde grootteklasse vallen. De onderstaande figuur laat dit zien. In 2019 en 2025 is het aantal grote en middelgrote corporaties nagenoeg gelijk, alleen het aantal kleine corporaties is afgenomen. Deze zijn verdwenen door fusie. 

Motivatie van fusies

De Aw deed een inventarisatie op basis van 45 fusiedossiers. Het meestgenoemde motief is het ‘vergroten van de slagkracht van de organisatie vanuit ambitie.’ Doorgaans noemen corporaties meerdere motieven in de fusie-effectrapportage die de Aw beoordeelt. In de onderstaande figuur zijn alle genoemde motieven geteld. Dit zijn er in totaal 104, gemiddeld iets meer dan 2 motieven per rapportage. Het motief dat op de 2e plaats komt is het ‘vergroten van de slagkracht vanuit noodzaak.’

Verschillende perspectieven op fusies en schaalgrootte corporaties

Om wat meer duiding te geven aan het bovenstaande resultaat is een klein literatuuronderzoek gedaan. Tussen 2000 en 2015 zijn er verschillende studies naar fusies en schaalgrootte in de  corporatiesector gedaan. De studies komen uit een periode waarin een aantal corporaties nog schaalvergroting nastreefden met fusie. Analyse van de fusies van de afgelopen 10 jaar tussen corporaties laat zien dat hier nauwelijks sprake van is. Wat nog wel relevant lijkt zijn de 4 invalshoeken die NSOB (2014) hanteert om naar fusie en schaalgrootte van corporaties te kijken:

Bestuurlijke schaal

Op welke schaal zijn de belangrijkste bestuurlijke partner, de gemeente, georganiseerd?  Lokale binding; 1 lokaal aanspreekpunt per 100 woongelegenheden is een hard criterium voor fusie vanuit de wet en beleidsregel Aw.

Fysieke schaal 

Welke schaal heeft de organisatie nodig om opgaven te realiseren?

Organisatorische schaal 

Welke minimale omvang is nodig om de eigen organisatie in stand te houden? Financiële continuïteit is een hard criterium voor fusie vanuit de wet en beleidsregel Aw. 

Schaal in netwerken 

Welke netwerken zijn relevant om gezamenlijke opgaven te realiseren? Dit is een vraag die steeds actueler wordt, zie ook toezicht op organisatienetwerken.

Het motief ‘vergroten van de slagkracht vanuit ambitie’ lijkt het beste te passen bij de invalshoek ‘fysieke schaal’. Om de opgave te realiseren heeft de organisatie namelijk een bepaalde minimale omvang en middelen nodig. De invalshoeken lijken echter alle 4 nog steeds relevant voor de afwegingen die de corporatie maakt bij fusie.