Een begroting met een realistisch investeringsprogramma
De Aw ziet dat veel corporaties structureel veel minder nieuwbouw realiseren dan zij opnemen in hun begroting. Ook bij de verbeteruitgaven wordt gemiddeld slechts een deel van de begrote uitgaven gerealiseerd. De Aw kent de belemmeringen die corporaties tegenkomen in hun projecten. Allerlei factoren, vaak liggend buiten de corporatie (zoals bezwaarprocedures, netcongestie, capaciteitsgebrek bij de gemeente) kunnen leiden tot vertragingen bij projecten. Maar een corporatie met een aantal projecten in de ontwikkelportefeuille moet een inschatting kunnen maken van hoe groot het effect van die vertragingen kan zijn. De Aw vindt het belangrijk dat corporaties met die inschatting een realistische meerjarenbegroting (MJB) maken. Een toenemend aantal corporaties laat ook al zien dat dat kan.
De Aw verwacht een meerjarenbegroting, met een realistisch investeringsprogramma, waarbij de onderliggende projecten kritisch zijn beschouwd en rekening is gehouden met ervaringscijfers bij de voortgang van projecten. Ook verwacht de Aw in de meerjarenbegroting een reflectie op de realisatiegraad van de afgelopen jaren en op de feitelijk gerealiseerde voortgang van projecten ten opzichte van de aannames in de vorige MJB’s.
Belang van een realistische begroting
Met het Duurzaam Prestatie Model (DPM) is het belang van een realistische begroting verder onderstreept. De Aw ziet 3 belangrijke redenen om een realistische MJB op te stellen:
- Een realistische begroting geeft de corporatie en de omgeving een beeld wat er van de corporatie verwacht kan worden. Sluit dat onvoldoende aan bij de maatschappelijke behoefte, dan is dat aanleiding om te kijken wat er verder nodig is. Dit kan gaan om betere condities, meer projecten in de pijplijn of andere activiteiten zoals optoppen, woningdelen.
- Een realistische begroting geeft een realistisch inzicht in financiële knelpunten en ook financiële ruimte. Hiermee wordt duidelijk of de volkshuisvestelijke continuïteit (zoals gedefinieerd in het DPM) is gewaarborgd en of de aanwezige investeringsruimte benut wordt. Daarom is het een noodzakelijk ingrediënt voor de discussie over het gezamenlijk oppakken van de opgave in de regio.
- Het proces van het opstellen van een realistische begroting geeft ook goed inzicht in de voortgang van de projecten en kan daarmee een impuls geven aan de sturing op die voortgang.
Duidelijkheid over financiële grenzen en inzet vermogen
De ambitieuze doelstellingen uit de Nationale prestatieafspraken (NPA) blijven leidend: corporaties hebben uitgesproken gezamenlijk voor deze opgave te staan. Dit zal betekenen dat corporaties vaker de financiële grenzen zullen opzoeken. Soms zal dit onvoldoende zijn en zullen andere corporaties bij gaan dragen aan de lokale opgave. Beide vragen om meer duidelijkheid over de beschikbare financiële ruimte en een andere houding ten opzichte van risico’s en buffers. Zowel bij de corporaties als bij de financiële toezichthouder en de borger. Afgelopen weken hebben de corporaties laten zien snel bij te kunnen sturen en daarover goed het gesprek aan te kunnen gaan. De inzichten voortkomend uit deze periode leiden hopelijk tot meer comfort en vertrouwen.
Duidelijkheid over financiële grenzen van de corporatie
Artikel 42 lid 4 van de Woningwet schetst dat een corporatie haar middelen bestemt “voor zover aanhouding daarvan niet noodzakelijk is voor haar voortbestaan in financieel opzicht, uitsluitend voor werkzaamheden op het gebied van de volkshuisvesting”. Voor bijvoorbeeld gemeenten en collega-corporaties is het van belang dat de corporatie inzichtelijk maakt wat zij als noodzakelijk ziet voor haar voortbestaan. De Aw verwacht dat corporaties hier een goed onderbouwde visie en toelichting op geven, vooral wanneer zij hogere grenzen hanteren dan de grenswaarden van de Aw en het WSW en de grens van volkshuisvestelijke continuïteit uit het DPM.
De Aw verwacht dat de MJB expliciet benoemt welke financiële grenzen de corporatie hanteert, ook al zijn dat die van de Aw/WSW, inclusief een onderbouwing van de keuze voor deze specifieke financiële grenzen.
Een begroting binnen de financiële grenswaarden van Aw en WSW
Financiële discontinuïteit brengt risico’s met zich mee voor de volkshuisvesting en beperkt de mogelijkheden van een corporatie om haar werkzaamheden goed uit te voeren. De Aw hanteert daarom als uitgangspunt dat corporaties een sluitende en realistische begroting indienen. Dit betekent in principe dat de MJB bij opstelling voldoet aan de grenswaarden van de Aw en het WSW.
De Aw verwacht in principe een MJB die binnen de gestelde kaders van Aw/WSW blijft voor de komende 5 jaar.
Uitzondering hierop is een incidentele onderschrijding. Denk bijvoorbeeld aan een groot onderhoudsproject, waardoor de ICR 1 of 2 jaar onder de grenswaarde dipt. In deze gevallen is het verstandig om hierover contact op te nemen met (uw contactpersoon bij) de Aw en het WSW.
Tussentijdse ontwikkelingen
Een begroting die op het moment van opstellen voldoet aan de financiële kaders van de corporatie en Aw en WSW, kan door onvoorziene externe ontwikkelingen na vaststelling niet meer binnen deze kaders passen. De volatiliteit en onzekerheid in de wereld is toegenomen waardoor bijvoorbeeld rente, inflatie en de ontwikkeling van huurprijzen sterk kunnen fluctueren en de bij de begroting gehanteerde parameters alweer snel achterhaald kunnen zijn. De corporatie zal zelf moeten beoordelen of de veranderde omstandigheden zoveel invloed hebben dat de begroting tussentijds aangepast moet worden of dat gewacht kan worden tot de volgende reguliere begroting om bij te sturen. Ga in het geval dat tussentijdse ontwikkelingen significante impact hebben op de financiële conditie van de corporatie altijd met uw toezichthouder bij de Aw in gesprek, want ook als er gewacht wordt op de volgende begroting blijven wij graag op de hoogte.
Corporaties die zich maximaal inzetten om de volkshuisvestelijke opgave te realiseren en daarmee de grenzen van de financiële ratio’s opzoeken, lopen grotere kans bij onvoorziene externe ontwikkelingen de grenswaardes te overschrijden. In deze gevallen vindt de Aw het vooral belangrijk dat corporaties er aan werken dat de ratio’s binnen de eerste 3 begrotingsjaren weer aan de normen gaan voldoen. De mate van aangegane (onomkeerbare) verplichtingen en de mogelijkheden tot bijsturen spelen in de beoordeling op dat moment een belangrijke rol.
Huurbeleid en streefhuren
Het verhogen van de streefhuren (bij mutatie en bij nieuwbouw) is een van de instrumenten om bij te sturen die verschillende corporaties verkend hebben om aan de externe normen te voldoen. Het viel de Aw het afgelopen jaar al op dat sommige corporaties streefhuren hanteren die hoger zijn de aftoppingsgrenzen en een opbrengst uit huurharmonisatie inrekenen die fors hoger ligt dan de statistieken van CBS laten zien. Wanneer dit beleid niet gerealiseerd wordt, bijvoorbeeld doordat er in de praktijk alsnog lagere huren gerealiseerd worden door passend toewijzen, loopt de corporatie alsnog financieel risico. De Aw vraagt daarom kritisch naar deze aannames te kijken.
Zicht op relatie NPA, Woondeal, lokale prestatieafspraken en Meerjarenbegroting
Corporaties richten zich op het realiseren van de gemeentelijke woonvisie en de gemaakte prestatieafspraken per gemeente. De plannen in de meerjarenbegroting moeten daaraan bijdragen. Daar zijn met de NPA en de Woondeals afspraken op nationaal en regionaal niveau bij gekomen. Het kan zeker voorkomen dat er verschillen zijn tussen de afspraken en de meerjarenbegroting, bijvoorbeeld omdat de condities voor projecten nog onvoldoende geregeld zijn. Verschillen tussen geformuleerde opgaven en MJB verwacht de Aw duidelijk terug te zien in de begrotingen. In de afgelopen jaren benoemden nog niet alle corporaties even goed de relatie tussen de afspraken en de meerjarenbegroting.
De Aw verwacht een transparante toelichting op hoe de voorgenomen investeringen in de MJB zich tot de lokale, regionale en nationale opgave verhouden. Daarbij hoort een analyse op hoofdlijnen van de verschillen tussen begroting en opgave.
Belang van inzicht in verschillen tussen opgave en plannen
Het belang van goed inzicht in de relatie tussen MJB en afspraken is met de nieuwe, herijkte NPA toegenomen. Door de ambitie van jaarlijks 30.000 DAEB woningen te verschuiven naar uiterlijk 2029, wordt erkend door Rijk, Aedes en VNG dat op dit moment een verdubbeling van de jaarlijkse productie door corporaties niet realistisch is. Voordat dat mogelijk is moeten door corporaties en andere partijen nog een stap extra gezet worden. In de herijkte NPA is daarom ook afgesproken om de voortgang van verschillende mijlpalen zoals vergunningverlening en locaties te monitoren (PPM).
Deze ontwikkeling zou in de MJB terug te moeten zien zijn. Haalt u de opgave zoals die lokaal, regionaal en nationaal geformuleerd is? Een analyse van de potentiële verschillen tussen de MJB en de opgave verschaft inzicht in knelpunten en waar extra acties ontplooid op moeten worden. Hetzelfde geldt voor een analyse van de verschillen tussen huidige en toekomstige productie. Wat moet de corporatie doen om die opgave te halen en wat moeten andere partijen doen? Hierbij dient ook nadrukkelijk aandacht te zijn voor de interne bedrijfsvoering: is die voldoende toegerust voor de plannen in de MJB? Stilstaan bij bovenstaande punten draagt bij aan het realisme van de begroting.
Inzicht in onderhoud
Naast het belang van nieuwbouw en verduurzaming is het ook van belang dat de bestaande woningvoorraad goed onderhouden wordt. De uitgaven aan onderhoud zijn de laatste jaren fors gestegen, een stijging die niet voorzien was in de meeste meerjarenbegrotingen van corporaties. Om te kunnen sturen op onderhoud en om inzicht te hebben in de financiële ruimte van de corporatie is het van belang beter grip te krijgen op de onderhoudsuitgaven.
De Aw verwacht een reële inschatting van de onderhoudsuitgaven op basis van een goed inzicht in de conditie van het vastgoed en de noodzakelijke onderhoudsingrepen. Hierbij dient ook gekeken worden naar het gerealiseerde onderhoud van de afgelopen jaren.
De ontwikkelingen van afgelopen weken konden voor corporaties aanleiding zijn om opnieuw kritisch te kijken naar het onderhoudsbeleid. Daarbij dient oog te zijn voor voldoende instandhouding van bezit.
Scenario’s en varianten: het loopt altijd anders
De Aw ziet dat scenario’s in alle begrotingen een vast onderdeel zijn geworden. Dit geeft alle betrokkenen vooraf inzicht in de gevolgen op de financiële positie van de corporatie als dat specifieke scenario (bijvoorbeeld andere huurverhoging dan het basisscenario) zich voordoet. Voor de hand liggende scenario’s zijn negatieve ontwikkelingen van de belangrijkste macro-economische parameters, die voor de hele sector relevant zijn en ondertussen overal wel standaard zijn. Maar het is ook goed specifieke kwetsbaarheden te verkennen. Bijvoorbeeld een corporatie die sterk afhankelijk is van verkopen, kan een scenario uitwerken met de gevolgen van een verkoopstop.
De Aw verwacht in de MJB tenminste een aantal (slechtweer) scenario’s van de belangrijkste macro-economische parameters: rente, inflatie, bouwkostenstijging en huurverhoging. Een gecombineerd ‘worstcase’ scenario, waarbij meerdere variabelen de verkeerde kant op bewegen, hoort daar ook bij.
Het opnemen van scenario-analyses vraagt ook om uitwerking van bijsturingsmogelijkheden. Zeker als scenario’s kwetsbaarheden blootleggen en tonen dat de Aw/WSW ratio’s overschreden worden. In dat geval is het wenselijk dat het effect van de verschillende bijsturingsopties op de ratio’s bekend is, zodat er voldoende bijgestuurd kan worden. Deze informatie is zeer relevant bij de sturing, beheersing en verantwoording door bestuur en het intern toezicht van de corporatie. Een groot deel van de corporaties heeft dit afgelopen weken al uitgewerkt op verzoek van het WSW. De uitkomsten hiervan kunnen kort worden verwerkt in de MJB.
Wanneer er scenario’s met significante risico’s voor de financiële continuïteit zijn, verwacht de Aw dat de verschillende opties om bij te sturen zijn verkend. De effecten op de financiële ratio’s van deze opties dienen inzichtelijk te zijn.
Varianten
Naast scenario’s voor macro-economische risico’s kan het nuttig zijn om beleidsvarianten op de goedgekeurde MJB te formuleren. Afhankelijk van de specifieke situatie van de corporatie. Bijvoorbeeld een variant die het effect op de financiële ratio’s inzichtelijk maakt van de volledige opgave, als de normen van Aw/WSW een belangrijke belemmering vormen in de basisbegroting. Of als er financiële ruimte over is in de MJB, kan de corporatie inzichtelijk maken wat financieel nog meer mogelijk is. Een andere variant zou kunnen zijn dat de corporatie braakliggende grond heeft en inzichtelijk wil maken wat de effecten zijn als deze ontwikkeld kan worden. Vanwege de regionale opgave, kan een regionale variant waarin de fair share van de Woondeal is opgenomen toegevoegde waarde hebben. Of misschien is het nuttig om te laten zien wat solidariteit zou betekenen wanneer van toepassing.
Gezien het specifieke karakter van deze varianten, is dit geen verplichting vanuit de Aw.
Veelgestelde vragen
Om woningcorporaties te helpen met realistische prestatieafspraken en begrotingen heeft de Aw de Leidraad Meerjarenbegroting en dPi 2025 opgesteld. Hieronder vindt u antwoorden op de veelgestelde vragen.
Grotere corporaties hebben zelf ervaring met de verschillende vertragingen in hun projecten en kunnen dit gebruiken voor de inschatting van de voortgang van projecten in hun pijplijn. Kleinere corporaties kunnen hier gebruik maken van de ervaringen van hun collega’s. Aedes heeft met een aantal corporaties de realisatieplanner ontwikkeld om hierbij te ondersteunen.
Het is goed om ambitie te tonen, de situatie op de woningmarkt vraagt daar ook om. De Aw ziet echter niet dat het opnemen van hoge nieuwbouwaantallen in de begroting leidt tot betere prestaties. Integendeel: de ervaring leert dat de planning van een project vaak niet gehaald wordt, waarbij die onzekerheid en fluctuatie op de langere termijn groter is. Door daarmee rekening te houden, is een MJB realistisch. De plannen in de projectenportefeuille komen dus niet volledig overeen met de begroting.
De Aw ziet nog veel dPi’s van corporaties waarbij de opgenomen nieuwbouwaantallen voor de begroting volledig overeen komen met de nieuwbouwprojecten in de projectinformatie in dPi H2.2. Dat is in principe ongewenst. In de meerjarenbegroting zou een realistische inschatting opgenomen moeten zijn van wat de corporatie kan realiseren. Corporaties zullen daar in het algemeen meer projecten onder hebben liggen. In de vertaalslag van projecten naar begroting wordt dan op basis van ervaringscijfers een afslag gedaan. Alle nieuwbouwprojecten dienen wel in de dPi H2.2 opgenomen te worden. De Aw verwacht dus in zijn algemeenheid een hoger aantal nieuwbouwwoningen in H2.2 dan in H2.1.
Natuurlijk blijft het altijd onzeker of een begroting gehaald wordt. Er kunnen tegenvallers zijn, maar ook meevallers. Bij een realistische begroting is er ook een kans dat een corporatie meer kan realiseren dan opgenomen in de begroting. Extra borging van de benodigde investeringen is een van de eerste hobbels waar men dan aan denkt. WSW heeft aangegeven dat hierover gepraat kan worden. Ook WSW heeft liever een realistische begroting waar een corporatie soms ook boven komt dan een begroting die jaar op jaar niet gehaald wordt. Als zaken anders gaan lopen dan begroot, of het nu negatief of positief is, is het goed om WSW hierover te informeren.
Het kan zijn dat in de realistische meerjarenbegroting minder wordt gerealiseerd dan de ambitie in bijvoorbeeld de regionale woondeal of het lokale woonbeleid. Er zijn dan maatregelen nodig om die ambitie toch te realiseren. Meestal is de corporatie daarbij afhankelijk van andere partijen. Die maatregelen vormen idealiter ook onderdeel van de prestatieafspraken. De financiële consequenties van zo’n ambitie kunnen apart als beleidsvariant op de MJB in beeld gebracht worden.
Om goed vooruit te kijken, is het belangrijk om ook terug te kijken. Als de corporaties de afgelopen jaren de meerjarenbegrotingen grotendeels realiseerde, geeft dit vertrouwen in het gevolgde proces en in de nieuwe meerjarenbegroting. Als er juist grote verschillen zitten tussen begroting en realisatie, dan kunnen daar lessen uit getrokken worden voor het begrotingsproces.
In de bestaande afspraken, moet de corporatiesector als geheel naar een verdubbeling van de bouwproductie. De corporaties moeten daarvoor flink opschalen en extra capaciteit regelen ij de verschillende afdelingen. De mogelijke huurbevriezing verandert dat beeld. Voor individuele corporaties kan de ontstane situatie echter sterk verschillen. Sommigen zullen investeringen moeten afschalen, anderen houden voldoende investeringsruimte over voor een ambitieus bouwprogramma. Wat vraagt de specifieke situatie van de corporatie? Is de organisatie hier op voorbereid?
In sommige gevallen ziet de Aw in de eerste prognosejaren projecten opgenomen die nog zeer onzeker zijn. Een argument hiervoor is dat zo investeringsruimte gereserveerd blijft voor mogelijke (maar nog niet uitgewerkte) toekomstige investeringen. Dergelijke ambities kunnen verwerkt worden in een variant. Door onzekere investeringen op te nemen (in de eerste prognosejaren), zijn de uitkomsten van de financiële ratio’s minder zeggend. Het opzoeken van de grenzen van het kunnen is dan slechts uiterlijke schijn in een tijd die daar wel om vraagt. Dit maakt het onderlinge gesprek over de inzet van middelen ook moeilijker. Daarmee ligt de focus van het toezicht door de Aw op de kwaliteit van de begroting als sturingsinstrument en de effectieve inzet van middelen voor de volkshuisvestelijke opgave.
Deze informatie neemt de Aw mee in het individueel- en het stelseltoezicht. Daarmee kan het ook een signalerende functie hebben naar andere partijen. Het belangrijkste is dat een realistische planning inzicht geeft in welke maatregelen lokaal, regionaal en nationaal nodig zijn om tot de gewenste nieuwbouwproductie te komen.
De Aw baseert zich op informatie dat een vast onderdeel is van de reguliere PDCA-cyclus van een woningcorporatie: het ‘bod’ aan de gemeente, de gemaakte prestatieafspraken, de meerjarenbegroting, het jaarverslag enzovoorts. Zij verwacht geen andere documenten, maar zoals eerder aangegeven stukken uit bod en prestatieafspraak in de toelichting op de meerjarenbegroting. De verschillen tussen het bod en de prestatieafspraak kunnen op hoofdlijnen kwalitatief worden toegelicht. Ook voor de monitoring van de herijkte NPA (in de PPM) is deze informatie al nodig. Als de toelichting eenmaal staat, dient die vervolgens jaarlijks slechts geactualiseerd te worden. Hiermee blijft de extra administratieve last beperkt.
De sector heeft zich collectief verantwoordelijk gesteld voor de opgave. Solidariteit in de sector is essentieel voor het realiseren van de opgaven uit de NPA. De bereidwilligheid onder corporaties om elkaar op regionaal niveau te helpen is groot. Voorwaarde voor een grotere risicobereidheid is dat inzichtelijk is wie in de regio steun kan bieden en wie dat nodig heeft. Er zijn al verschillende initiatieven genomen om dat inzicht te verkrijgen. De volkshuisvestelijke opgave in de regio(‘s) waar de corporatie werkzaam is en specifiek de positie van de collega-corporaties verdienen hiermee een prominentere plek in de begroting. Momenteel zien we vooral terug in begrotingen welk deel van de (nationale of regionale) opgave de betreffende corporatie moet en kan oppakken. Vaak gebaseerd op hun fair share. Hoe dat zit bij collega’s in de regio komt minder terug, waarmee ook onduidelijk blijft wie steun nodig heeft en wie dat kan bieden. De impact van de regionale opgave op de eigen MJB blijft daarmee onzeker en zou kort verkend moeten worden.
De Aw gaat er van uit dat de corporatie een proces en systeem heeft waarmee de conditie van het corporatiebezit in beeld is en dat deze informatie de basis is voor de onderhoudsbegroting.
De Aw ziet bij veel corporaties aanzienlijke afwijkingen tussen het begrote bedrag voor onderhoud en de gerealiseerde uitgaven. De Aw vindt het belangrijk dat de corporatie de realisatie op onderhoud analyseert, niet alleen op bedrag, maar ook op uitgevoerde werkzaamheden. Het kan namelijk ook zo zijn, dat wel evenveel is uitgegeven aan onderhoud als begroot, maar dat toch een deel van de geplande werkzaamheden niet zijn uitgevoerd en tegelijkertijd de rest duurder was dan begroot. Deze analyse kan gebruikt worden om de inschatting voor de nieuwe begroting te verbeteren.